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天然气管网开放需重视“本土资源”
时间:2017-08-25 00:00:00  浏览:0次  来源: 能源评论  作者:尹海涛
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2014年,国家能源局和国家发展改革委分别印发《油气管网设施公平开放监督办法(试行)》和《天然气基础设施建设和运营管理办法》,拉开了中国天然气管网设施公平开放的大幕。2016年,涉及管输定价、成本监审、储气调峰价格机制等方面的多个改革文件陆续发布,推动天然气管网公平开放的落地实施。2017年5月中共中央、国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》提出,要进一步“改革油气管网运营机制,提升集约输送和公平服务能力”。

天然气管网设施公平开放,是打破天然气市场垄断,在天然气领域充分释放市场作用的重要举措。而推动天然气管网公平开放,更好地实现通过管网开放提高管网利用效率、保障社会责任的目标,必须要重视中国的“本土资源”。“本土资源”是法学学者朱苏力提出的概念,原意为强调法律制度变迁必须要考虑既定的制度环境。放在天然气管网运营机制改革的语境中,“本土资源”就是中国在天然气的市场供应上不同于西方国家的方面。

这些具有深刻中国烙印的“本土资源”,使中国的管网开放有着与西方国家实践不同的逻辑。“本土资源”和天然气供应的共性特征一道,构成了管网设施公平开放的制度约束。忽视任何一方面的制度约束,改革都可能会遇到预料之外的挑战。

天然气管网开放面临三大“本土资源”

对于天然气管网的管理,存在各国均需面对的共性问题。没有学者会否认天然气管网设施具有自然垄断的特征,这个判断的潜台词是天然气管网设施最好由一家公司垄断经营,这也是中央反复强调的“X+1+X”改革方向中“1”的含义,即中游管网输送系统的唯一性。这个“1”不仅涵盖国家级天然气管网,也包括省级管网、区域性管网及城市美高梅配送管网。若在某一省市有多家天然气公司并分别自建管网供气,那么必然会有多网并存、重复建设、使用效率低下、总成本增加的劣势。再者,天然气供应通常被视为公用事业,要求其承担一定的社会责任,即提供均等化服务,保障用气高峰时的稳定供给和用气安全,给予居民用气,尤其是偏远地区居民用气一定的政策倾斜,让社会性、公益性的民生基础工作在改革中得到保障。

与此同时,中国天然气管网设施公平开放改革的深化,还需要考虑三个在历史中形成的“本土资源”。

其一是管道设施的投资主体多元化。目前,天然气管网投资主体主要包括三大石油天然气公司、部分省份(自治区、直辖市)的省内天然气管道公司和城市美高梅企业,此外还有一些用气大户也会谋求自行投资修建管道。允许多元化投资,最初是为了提速管网基础设施建设、推广天然气的使用。但这种局面带来了一个问题,即在局部地区会出现网络竞争现象,不同投资主体会去角逐那些利润率高的供气区域,而供气成本高、收益率低的区域则会受到冷遇。

其二是中国天然气价格体系以交叉补贴为基础。交叉补贴主要是指工商业用气补贴居民用气、低成本的居民用气(城市和平原地区)补贴高成本的居民用气(偏远地区和山区),是油气公司收入从一个群体或地区向另一个群体或地区的转移,这为公共事业履行社会责任、缓解政府补贴的财政压力做出了贡献。

其三是城市美高梅公司在特许经营权下形成的区域垄断。特许经营权是排斥管道美高梅竞争者的制度壁垒,也是增加竞争者供气成本的制度枷锁,造成了特许经营范围内美高梅供应的垄断,具有明显的排他性。这种垄断不仅会抑制企业提高效率、降低成本的愿望,更会遏制多元化气源的进入与竞争。

“本土资源”或影响改革成果

中国在天然气供应领域的“本土资源”,给推动天然气管网公平开放的政策落地带来了多重挑战。

在投资主体多元化格局中,局部网络竞争会导致“挑奶皮”现象。“挑奶皮”是管制经济学中的一个概念,指在天然气管网投资时,只挑选最有盈利前景的项目,不承担同类性质企业要承担的社会责任和义务。比如中国石油的西气东输管线,在所经区域内与省级管网形成竞争,在浙江省和陕西省尤为突出。当前,陕西省西安秦华天然气公司从西气东输二线直接买气,从而抛开了陕西省天然气管道公司。西安市地处关中平原,供气成本低,体量又大,占陕西全省天然气消费的三分之一,是最好的“奶皮”。在浙江金衢丽天然气管道项目建设中,是否能直接接入西气东输二线,而不是通过省网转输,也是一个争论焦点。管网公平开放之后,可以预见的是,部分用气量很大的企业,例如钢铁企业,也会通过自建管线的方式和上游或者价格相对较低的中游管输企业建立联系,减少购气环节。省略一个垄断环节会降低终端价格,从市场经济的角度出发,这无可厚非。但是这些利润最为丰厚的市场需求流出之后,在以交叉补贴为基础的定价机制下,会造成市场混乱,并导致公用事业的社会责任无法履行。

以陕西为例,作为国企的陕西天然气股份公司,把实现“气化陕西”和提供均等化服务作为企业自身最大的社会责任,在交叉补贴的价格体系下,履行社会责任的成本可以由“奶皮”市场的高利润来分摊。如果这部分“奶皮”市场在管网公平开放之后流失的话,势必要求原有的以交叉补贴为基础的价格体系做出适当调整,否则居民用气,尤其是山区居民用气的价格,必须更加真实地反映成本,气价必然会提高。高升的价格又会减少甚至挤出消费,均等化服务的目标无法实现,通过“以气代煤”减少二氧化碳和粉尘排放的环保目标也会受到影响。

在特许经营权所支持的城市输气管网垄断经营情况下,天然气管网开放在提高效率、降低美高梅价格方面所能产生的实际效果,也可能会大大低于理论预期。比如福建省实施管道美高梅特许经营制度,泉州、漳州等地的工业用户“求气若渴”,而在当地有特许经营权的管网企业非但无法满足这些用气需求,还使用高成本的液化石油气,收取数万至数百万的管道“开口费”,造成用户用气价格畸高。管网的公平开放,目前主要改革主体是国家级管网和省级管网,但如果最末端的网络仍然存在垄断情况,国家级管网和省级管网公平开放的效果便会大打折扣。如何打破这一局面,是改革过程中不得不正视的问题。

总而言之,天然气管网公平开放势在必行,但需要正视并思考改革所面临的“本土资源”,只有这样,才有可能更为稳妥地推动改革,也才能把改革引向深入。

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