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管网独立问题成油气改革最大争议 “三桶油”抵触管网拆分
时间:2016-08-15 00:00:00  浏览:0次  来源: 中国经营报  作者:政策法规处
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自从2014年开始酝酿的石油天然气体制改革文件“几易其稿”,至今仍未能公布。

“具体不清楚,我们也在等待中央的文件定调。”谈及油气改革方案以及管道独立问题,一位中石油系统的人士在记者采访时三缄其口,他并不愿意就此问题多作回应。

近日,关于“中石油反对管网独立”的消息在圈内闹得沸沸扬扬。

实际上,反对管网独立并不是中石油一家。早在今年3月举行的全国政协经济组小组讨论会上,中石化原董事长傅成玉就表示,如果把石油企业的管网资产拆分出来再建一个管网公司,不利于国有资产的管理运营。

据了解,由于改革成本较高,外界曾寄望的组建统一的国家油气管网公司预计也将成为泡影。

中国石油大学工商管理学院教授刘毅军等多位天然气行业研究者认为,虽然“管住中间”是大势所趋,但考虑到操作难度以及改革成本,中国的天然气管网独立也将是一个循序渐进的步骤,预计将先在各石油公司实现财务独立、单独核算。

“三桶油”抵触管网拆分

“最大的争议还是管网独立问题,这也是油气改革最重要的环节。”一位天然气行业从业者告诉《中国经营报》记者,无论从中央层面还是学界,都明确认为天然气管网独立出来是上游和下游市场化、提供管网公平开放服务的必要条件,但由于中石油、中石化和中海油都不同意将管网资产进行分拆或独立运营,改革受到阻力。

虽然阻力很大,但管网独立已经成为油气体制改革最为关注的焦点。

此前,包括国家发改委原副主任刘鹤担纲领衔撰写的“383”方案、国务院研究室综合司副司长范必团队等都建议,将石油天然气管网业务从油气企业中分离出来。

早在2010年,发改委就和中石油谈论过管道拆分问题,但因为中石油反对未能成形。现在,石油行业面临油价暴跌、市场需求低迷,天然气管道能为企业提供稳定的现金流,更被称作“三桶油”的“现金奶牛”。如今要将这块优质资产拆分独立出来,也并不是件容易的事。

中国石油2015年年报显示,母公司净利润为355亿元,下滑66.7%。但其天然气与管道板块的利润为512亿元,剔除去年管道资产整合的收益,仍比上年增长了153亿元。

“天然气运输严重依赖管道,正因为天然气上游是一个寡头垄断市场,企业必然延伸到中游的管道垄断。”四川省清洁能源汽车产业协会副秘书长李永昌认为,天然气要“放开两头”,就要引入多元化的市场主体投资天然气行业的上下游。但是,油田管道运输属于自然垄断环节,其属性决定了一体化经营必然阻碍了上游和下游的公平竞争。

但现行的石油经营体制为上中下游的一体化,如果将管道业务独立,向更多的市场主体公平开放,也意味着为其天然气下游市场放进来更多的竞争者。利益之争,必然受到“三桶油”的强烈抵触。

“彻底从企业中拆分出来并不现实,也涉及到所有权的问题。”一位中石化人士表示,管道资产多装入上市公司,一些管道还采取了混合所有制形式,拆分也必然面临着中小股东以及合资对象的阻力。

上述人士也表示,几大石油企业此前为了进行管道建设等基础建设,还成立了多家工程施工公司,如果将管网资产彻底剥离,这些辅助的施工公司资产和员工是去是留?国家肯定不会接收,石油企业也没有办法自己处置,这就会造成新的难题。

资产独立运作或先行

实际上,油气管网是一个大系统,除了原油管道、储油库、天然气管道,还包括LNG接收站、地下储气库等。但这个系统中的玩家,仍以“三桶油”为主体。

其中,中石油拥有全国70%的原油管道和80%的天然气管道,拥有绝对的话语权。另外,中石化和中海油也有自己的天然气管道资产,分别占比约15%和5%。

长期以来,油气管网的垄断问题备受诟病。

一个典型的例子,是中石油和大唐集团的供气之争。2012年大唐希望将内蒙古生产煤制天然气,在工厂和中石油天然管网联通,直接向北京供气。但双方并没有谈拢,最后大唐只能将气卖给中石油“统购统销”。

大唐作为一家央企,在中石油面前都处于下风。对于其他企业而言,“管网公平开放”更像一个难以实现的幻象。

既然管道独立是大势所趋,独立的路径会是如何?

一些学者建议,将“三桶油”的管网资产拆分出来,组建成一个或多个国家管网公司。这就意味着,管网资产的所有权、使用权和运营权都将归属于新的公司,不再隶属于“三桶油”。

中国石油规划总院副总经济师赵连增指出,成立国家管网公司虽然容易实现公平开放的目的,监管起来也更容易,但成立国家管网公司并不是最佳选择,也存在很多问题。比如管网涉及3家企业,拆分重组的工作量较大,需要协调的矛盾多;另外管道输送还承担着进口天然气倒挂产生的交叉补贴,可操作性比较差。另外,新成立的管网公司也将面临着所有大型国有公共企业面临的发展弊端。

中国石油大学油气政策与法律研究中心主任陈守海也认为,成立国家管网公司将出现新的垄断问题,多元化的市场主体或将更难参与到干网建设中,而且地方天然气管网垄断问题也没有解决。

“管网独立主要是体现运营规则的独立,而不是组织形式上。” 中国石油大学工商管理学院教授刘毅军接受记者采访时认为,从现阶段来看,成立国有公司未必是合适的方式。从中国天然气发展的阶段来看,管道独立也要循序渐进的过程,至少需要5年的时间。至于未来该怎么执行,这仍有待于后期公布的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,公布一个清晰的实施“路线图”。

但整体来看,管网独立的改革或许将是分步走、现在不同地方或管道上进行试点。从路径上,可先在“三桶油”内部先实现管输业务的相对独立,业务和上游、下游彻底分离,资产和人员从母公司分离,财务独立核算,制定出管网无歧视向第三方放开的实施办法以及监管制度。随后,时机成熟可以实现法律独立、统一调度等后续步骤。

管道业务混改成“鸡肋”

值得一提的是,在能源价格低迷时期,中石油、中石化又希望能够引入资金加快建设天然气管网,这也为管网独立带来新变数。

8月3日,中国石化发布公告称,将以中石化川气东送天然气管道有限公司为平台进行公开引资。本次引资完成后,中国石化对管道有限公司的持股比例为50%。

同一天,北京产权交易所的公告透露出更多内容,中石化本次计划引入不超过15名投资方,增资方式为现金增资,募资将继续推进天然气管道的建设,用于川气东送扩能工程和储气库的建设,以及一般营运资金和偿还债务,改善资本结构,单个投资人的投资金额不低于10亿元。

在增资的条件中,要求融资方不接受存在或具有潜在同业竞争的意向投资方及其关联方;且资产管理规模不少于60亿元,或企业净资产规模不少于40亿元。其中,并未对企业的所有权属性明文规定,这样给民资进入留有余地。

“此前中石油已经率先启动了管道业务的混合所有制改革。”卓创资讯天然气分析师刘广彬认为,2012年中石油将西气东输三线工程引入了社保基金、国联基金、宝钢集团,混改的动作较大,此次中石化将川气东送管道这块优质资产拿出来进行混改,或也是为了完成国有企业的混改任务。另一方面,在石油企业资金压力普遍吃紧的情况下,引入多元化资金,也有利于中石化加大天然气管道的建设力度。

在中石油的西气东输三线增资项目中,民企雅戈尔集团投资30亿元通过参与“国联基金”曲线投资了这一工程。但是,由于中石油管理层变动、预期收益率降低,雅戈尔高管去年9月也表示将考虑择机退出这一项目。

刘广彬认为,和美国、英国、俄罗斯等发达国家相比,中国的天然气管网建设仍然比较落后。现在中国一些城市天然气管道覆盖率仍比较低,管道规模不能满足日益发展的供应需要,未来管网基础建设发展空间较大。

据中国石油规划总院的测算,要实现天然气3000亿立方米的消费量目标,至少需要12万公里的天然气管道里程,现在还有约3万公里的缺口。但是受经济下滑等因素影响,“三桶油”建设管道积极性下降,2015年只建了3800公里,远低于5000~6000公里的年建设水平。

“天然气管道建设不等于后期的使用、运营。”一位石油从业者认为,已进行的油气管网混改主要目的仍是为了拓宽融资渠道,并没有实现真正意义上的混改,引入的第三方资本主要是为项目建设出资,但是在后期的运营中没有话语权,利益诉求难以实现,油气管网的公平开放仍非常困难。

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